日前，国务院发布《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》（下称《意见》），提出六个重点任务、七条支撑保障措施，覆盖教育、住房、社保、医疗、财政等领域。该《意见》是国家层面首次围绕常住地提供基本公共服务出台的专门文件。这意味着公共服务未来“随人走”，与户籍逐步解绑。
常住人口是指实际经常居住在某地区半年以上的人口，既包括外来人口，也包括本地人口。自2007年起，广东已连续18年成为全国人口第一大省，2025年末常住人口达1.29亿人。当“常住”取代“户籍”成为资源配置的新标尺，作为人口第一大省的广东，能否接得住？
从率先推行积分落户制度，到将外卖小哥纳入失业保险保障范畴，再到通过财政补贴扩充学位，广东在承受人口第一大省压力的同时，也以一系列先行探索，为公共服务“随人走”的落地提供了可参照的经验。
图片来源：记者梁远浩摄
牵住财政的“牛鼻子”
“《意见》出台得正是时候，不仅回应了社会需求，也服务于国家共同富裕和高质量发展的目标。”中山大学地理科学与规划学院教授刘晔接受南方财经记者采访时表示。
刘晔认为，《意见》的出台解决的一个核心问题是“生产活动与家庭再生产活动的空间分离”。所谓生产活动，指流动人口在流入地打工或做生意赚钱；再生产活动，则指抚养教育子女、赡养老人和生活消费等。目前的问题是，流动人口赚取的资金大多流回了流出地的家庭，导致他们在流入地不敢消费、难以扎根，这不仅抑制了当地的内需和消费升级，更重要的是，由于家庭和主要资产仍然在老家，劳动力无法根据生产效率自由选择工作地点并长期定居，从而阻碍了全国统一大市场的建立。
因此，《意见》提出“加强随迁子女教育保障”的重点任务，要求学龄人口流入多的城市政府做好存量学位资源的挖潜和整合利用，推动将随迁子女纳入常住地学前教育、高中阶段教育公共服务范围。
这一任务同时回应了两大现实压力：一是民生之需，即近年来以家庭为单位的外来人口增多，随迁子女入学诉求强烈；二是人口之变，即全面二孩政策带来的出生高峰正沿学段传导。刘晔指出，2016年前后出生的孩子目前已进入小学，而到2032年左右，珠三角核心城市将迎来高中入学高峰，倒逼许多城市提前新建、扩建高中并增加高中学位。
然而，学位建设难以一蹴而就。《意见》提出，对暂时无法保障义务教育阶段公办学位的随迁子女，常住地政府要切实落实购买学位责任，减轻随迁子女家庭教育支出负担。
作为2025年全国人口增量第二大的城市，东莞面临的学位压力尤为突出，同时也已率先展开探索。刘晔介绍，东莞义务教育阶段公办学位占比约为56%，公办学位供给持续承压，民办教育几乎撑起了“半边天”。
自2024年6月起，东莞实施新一轮的户籍制度改革，大幅放宽落户条件。例如，稳定居住就业入户的门槛已由“双五”（累计5年的居住证与社保）调整为“单一”（连续满1年的居住证及正常参保），这对本地公办学位供给提出了更高的要求。为应对挑战，东莞通过新改扩建学校、向优质民办学校购买学位等方式增加公办学位供给。
刘晔观察到，政府对外来人口大规模流入的态度已发生转变，开始意识到“人口多不仅不是负担，反而是优势”，能够为城市带来持续的消费活力、充足的劳动力以及长远的经济增长潜力。
不过，长期人口红利与短期财政压力存在时间差。如何让地方政府“熬过”投入期，也是《意见》需要解决的核心矛盾。
刘晔指出，在过去几十年的改革开放中，珠三角地区人口快速增长，但公共服务供给未能同步跟上，滞后于经济发展。在他看来，公共服务覆盖常住人口的最大瓶颈在于财政。
“在广东，发达地区通过省级财政上缴大量资金，用于向欠发达地区进行转移支付。但问题在于，恰恰是这些欠发达地区的人口——尤其是学龄人口——大量流入了发达地区，在当地产生了巨大的公共服务需求。而在欠发达地区，实际服务人口已大幅减少，却因户籍人口多而持续获得充足的转移支付，造成资源闲置与浪费。这种格局暴露出财政责任与人口服务需求之间的结构性错配。”刘晔说。
《意见》明确加强财政转移支付保障，对符合条件的基本公共服务领域共同财政事权转移支付项目，探索根据保障标准、常住人口规模、支出责任分担比例等因素进行分配，并鼓励省级财政转移支付加强对人口流入地的财力支持。
刘晔解读称，这一支付保障机制的关键是实现“钱随人走”，可谓牵住了常住地提供公共服务的“牛鼻子”。在他看来，在人口大规模流动的时代，财政资源配置必须从“按户籍”转向“按常住”：人口流入越多的地方，获得的财政支持也理应相应增加。
广东已在实践中探索这一方向。2025年底，广东提前下达2026年中央财政基本公共卫生服务补助资金，分配因素明确包括“常住人口数”。这正是“钱随人走”机制在省级层面的具体落地。这意味着，像东莞这样的人口流入城市，在扩大公共服务覆盖时，能够获得更有力的中央财政支持。
公共服务均等化
“《意见》带来的压力是好事，可以促使地方政府加强全面推动基本公共服务均等化。”广东技术师范大学教授、中国人口学会兼职副秘书长田新朝在接受南方财经记者采访时表示。
这一均等化趋势的典型体现之一，是《意见》中提出的“全面取消在就业地参加职工社会保险的户籍限制”。广东此前已有相关探索。2026年初，广东省人社厅等三部门联合印发《广东省灵活就业人员参加失业保险办法》，明确网络约车、网络送餐、快递物流等新就业形态群体，即使未与平台签订劳动合同，也可自愿在就业所在市参加失业保险。
田新朝指出：“广东的改革起步较早，参保与工作单位挂钩，能够体现劳动者在当地创造的就业价值。《意见》的意义在于更加强调现实支撑和未来的发展方向。”他同时提出，“广东也可以借此次《意见》的契机，在吸引和留住高质量人才方面进行进一步探索。”
此前的相关政策更多体现为渐进式、局部性的调整，缺乏系统性的制度设计。而近年来，户籍与公共服务解绑的政策步伐已明显加快。
从政策演进看，2014年出台的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，取消了农业户口与非农业户口的区分，并以居住证为载体，为流动人口提供相应的基本公共服务。此后2015年《居住证暂行条例》、2016年《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》都提到鼓励各地缩小城镇常住人口与户籍人口基本公共服务的差距。
随后，户籍制度改革不断突破，基本公共服务对户籍的依附性持续减弱。《2019年新型城镇化建设重点任务》等政策提到按照城市规模分级改革并逐步放宽落户限制，提出推动城镇基本公共服务覆盖未落户常住人口。2024年《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，标志着这一制度创新进入新阶段。
此次《意见》的突破在于：不再以“是否落户”作为享受基本公共服务的前提，而是追求“同等享有”；在区分梯度供给与人才引进措施时，不得设置学历、职称、纳税贡献等不合理限制条件；同时，首次系统提出“公共服务随人走”的完整机制，包括居住证互通互认、基本公共服务事项跨省通办等制度安排。
在《意见》出台之前，广东已是公共服务和外来人口市民化的重要探索样本。
积分制是广东最具标志性的制度创新。2009年，中山市在全国率先推行流动人员积分制管理，外来务工人员凭积分可实现入户中山、入读本地公办学校。在随迁子女教育方面，2011年广东就明确要求各地将符合条件的随迁子女纳入免费义务教育公共财政保障范围，拨付生均公用经费、核定教职工编制，同时探索“政府购买学位”“政府补贴民办学校办学”等模式，对承接随迁子女义务教育的公益性民办学校给予补助。
田新朝说：“公共服务是面向所有人的，都是为了满足人的基本需求，《意见》是‘投资于人’的具体体现。”最令他感到振奋的，是政策背后的理念跃迁。他评价道：“在几十年的改革开放进程中，城镇化持续推进，其核心就是解决人的流动问题，比如文件提到的保障未落户常住人口享受养老助老基本公共服务的相关内容。无论是户籍制度，还是现在的‘投资于人’，都与人口流动和经济社会发展密切相关。”
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